美日峰會與台海安全的新發展

賴怡忠
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本月十三日的美日峰會提出共同聲明,再度重申美日對台海和平與穩定重視的立場不變,並表示台海的和平與穩定是國際和平與繁榮不可或缺的一部分,並鼓勵以和平方式解決與台灣的爭議──“We emphasize that our basic positions on Taiwan remain unchanged, and reiterate the importance of maintaining peace and stability across the Taiwan Strait as an indispensable element of security and prosperity in the international community. We encourage the peaceful resolution of cross-Strait issues.”。這段文字與去年十一月在柬埔寨東協峰會旁的美日韓峰會聲明所使用的涉台文字,幾乎是一模一樣,同樣的,這些文字在兩天前的美日2+2會議也被使用過

圖片來源:美聯社/達志影像

從表面上看,這似乎就是「另一個」美日同盟對台海和平與穩定的重視,而美日同盟從2021年四月的二加二,以及五月的峰會就已經採取類似立場,之後每一次的峰會也都重申類似主張,因此感覺好像沒什麼特別之處。更有觀察家提到此次峰會並沒有提到要修正2015年改訂的美日同盟防衛指針,因此在沒有修正同盟防衛指針之下,美日對台海議題的對應大概也不會與過去有什麼不同。

這些批評有部分道理,特別是後者對於沒提到展開美日同盟防衛指針修正的部分,的確會令人擔心如果現在台海有事時,美日同盟在現有防衛指針下的應對能夠到什麼程度,會是值得觀察的問題。但即便如此,由於這個峰會是在日本於去年底公布「國家安全戰略」、「國家防衛戰略」、以及「防衛力整備計畫」這三大戰略文件之後,形同美國對日本採取重大戰略修正進行公開背書。

應對台海有事是導致日本國防戰略大改變的觸媒

去年年底日本一口氣公布國家安全戰略、國家防衛傳略,以及防衛力整備計畫等三大戰略文件,宣示日本在五年內會將國防預算加倍,到達GDP的百分之二,以及其他重大改革措施等。由於上一次日本的國安戰略是在2013年底公布,同時也公布日本的「防衛計畫大綱」(national defense program guideline),這個「防衛計畫大綱」之後在2018年再度做出調整

安倍於就任一年內首度提出日本的國家安全戰略時,也是習近平剛接任國家主席不到一年的時間,今日所看到「總加速師」的諸作為在當時還不是很明顯。雖然日本注意到大國權力關係的相對變化,但日本當時是將中國崛起以及印度興起並列。對前者認知比較沒爭議,但特別提到印度崛起,更多應該是安倍個人的強調,並認定與印度的關係會是日本建立區域大國平衡關係的重點。而當時日本對於安全威脅也集中在應對恐怖主義與北韓核武問題。

兩年後當美日啟動「同盟防衛指針」修訂時,中國在區域的作為變得日益強勢,不僅對釣魚台海域出現常態的侵略性存在,也在南海啟動系列填島造陸行動,之前也將菲律賓驅逐出黃岩島海域,與越南在2014年還出現其「海洋石油981」鑽油平台進入越南專屬經濟海域探勘的激烈爭議。面對這些狀況,安倍當時是希望要防衛指針必須要能處理中國問題,但當時歐巴馬總統對於強勢應對中國沒有興趣,美日當時防衛指針修正的點就改向處理美日同盟如何處理「灰色地帶衝突」,特別是美日同盟對於中國對釣魚台的持續侵犯現象,有何「同盟的處理辦法」。

但現在面對的狀況是,中國除了持續對釣魚台展開灰色地帶侵擾,讓日本不勝其煩外,北京很明顯對台海開始採取中高強度的軍事施壓,「促統高於反獨」,意圖改變台海現狀。也宣稱台海是中國內海,公開主張台海中線不存在。在利用美國眾院議長裴洛西訪台展開大規模圍台軍演,也直接將飛彈射入鄰近的日本專屬經濟海域。之後更在其發布的對台白皮書上再度公開宣稱不認《舊金山和約》,意圖從根本否定台灣不屬於中華人共和國的國際法依據(以及據此而建立的二戰後東亞秩序)。這些發展不僅證明先前安倍前首相提到「台灣有事就是日本有事」,而俄羅斯公開侵略烏克蘭與中俄彼此的相互奧援,也讓下一場戰爭是否就是中國侵略台灣的疑慮大為提高。

我們可以說,日本此次國安戰略、國防戰略與防衛力整備計畫,與其意圖應對可能發生的台海事態有直接關係。過去日本主要的安全威脅是來自北韓,但現在因為台海有事對日本安全的影響更為巨大,台海議題可說是直接影響,甚至是主導了這次三大戰略文件的修正。而美日峰會聲明對這三大戰略文件的背書,顯示美國支持日本的戰略改變,也顯示美國分享日本的焦慮。

事實上,當美國防長多次稱中國是「步步進逼的威脅」(pacing threat)後,我們也看到美國防部也開始將台海出現戰爭的狀況稱之為「步步進逼的場景」(pacing scenario)。意即這是個現在如不開始處理,其發生的可能性會極高的狀況。

這也意味著如何面對台海戰爭與處理台海有事,會是未來美日同盟,以及美日澳三方合作的重要討論議題。過去有些人抱怨美日同盟沒將對台海衝突當一回事的問題,未來可能不再是這樣。而美國對此的處理方式,也不會是純以政治手段展開危機管理以避戰,而更會是希望強化台美日等國的防衛力,以及深化美日澳合作能力等,以嚇阻與應對中國入侵。因此蔡總統在去年底宣布恢復義務役一年役期,也必須在這個脈絡下被理解。

具備對敵地攻擊能力,什麼戰術作為會因此而改變

值得一提的是,因為日本此次的國防戰略提到要建構「對敵地攻擊能力」。這代表日本更進一步走出過去對「專守防衛」的狹義解釋,其軍事操作也因此出現重大改變。日本過去對此相關防衛議題所講的是遠距飛彈(standoff missile),但現在提的卻是對敵地的攻擊能力,其間的差距可謂不小。當然不論是遠距飛彈還是對敵地攻擊能力,日本談的都是受到對方攻擊後的「反擊」(counterstrike)作為,而且都是攻擊軍事目標(counter force),而不是政治目標(counter value),因此在廣義上可說不違反「專守防衛」原則。但因為「遠距飛彈」多半指的是增加飛彈射程所以日本可以將飛彈部署在敵方打不到的更後方位置,以便東京可以攻打位在公海或是在日本週邊的敵方軍事目標。但對敵地攻擊能力則是直指反擊時可以攻擊位於敵方領地的軍事目標。這在過去往往會出現是否代表日本展開軍事進攻,因此會有日本是否違反和平憲法的質疑。

假設當台海出現戰爭而美日也開始參與台海防衛戰時,如果日本以中國對台灣的軍事攻擊構成對日本「存立危機事態」時,日本具有的「對敵地攻擊能力」,雖不能確定日本是否會對還在中國領土的解放軍發動攻擊,但日本可能可以攻擊在台海與台灣東部海面的解放軍之海空軍,與位於台灣領海內及已登陸台灣的解放軍部隊。(當然如果中國在攻打台灣時,為了阻止可能的美軍援助而同時對位在沖繩的駐日美軍基地發動攻擊,日本就會基於自衛而參與台海防衛戰,這就沒有日本是否擔心不能攻擊還在中國領土之解放軍的問題)。

由於日前CSIS公布在其二十四次台海戰爭狀況想定的推演中,日本保持中立(不參戰、不允許美軍使用日本基地參與協防台海任務),以及聯合空對地遙攻飛彈(JASSM)對海面船隻無效這兩個因素,是導致中國在美國參戰下但仍能取得具優勢僵局的關鍵。因此日本這項能力的取得,對於避免台海出現戰爭時產生對中國有利的結果,會是很重要的。

此外,因為美國也應允授予日本過去美國只會賣給英國的長程「戰斧巡弋飛彈」。在此美國願意售予日本長程戰斧飛彈一方面代表華府對日本的信任,但也可能代表美國對日本角色有不同期待。因為美國同盟國多私下表示,與美一起作戰既輕鬆但也十分令人喪氣。因為美軍基本上是攻勢兵種,習慣從軍事攻擊的角度思考問題,基本上多是要同盟夥伴扮演防衛者,防護美軍側翼避免其遭受襲擊,而攻擊時則是美軍習慣自己來,甚至美軍不少人多覺得盟軍的存在只會礙事。這導致除了英軍外,美軍對售與盟國長距離攻擊武器往比較遲疑。因此願意售與日本戰斧巡弋飛彈,事實上也相當程度賦予日本更多在戰時的攻擊自主權,也代表日本在美日同盟中,不再是如過去般只是專注防衛入侵,或是擔任進擊美軍的後方協助者(rear support)的角色了。

美日同盟從軍事政治擴大到經濟安保

這個峰會聲明提到美日之間的「經濟政策諮詢委員會」(Economic Policy Consultative Committee,經濟2+2)。這個諮詢會議在去年七月二十二日首次召開,並在今年美日峰會再度被明確提到。這顯示在未來美日安保的領域,不僅經濟安保的重要性日增,會不下於既有的美日外交與軍事的安保同盟,也顯示未來美日同盟會不僅在外交與軍事,包括在經濟方面,也會出現類似同盟性的發展。這意味著在全球化時代民主國家認為經濟與政治各自獨立的操作假設,現在已經不再成立了。

這個現象不僅再度證明全球化時代進入尾聲,大國競爭與地緣政治強勢回歸,也代表未來國家對經濟的介入不再是國家有無能力介入,更會是國家被要求展開更多介入。畢竟面對共產黨將經濟作為服從政治任務的工具,將經濟武器化,民主國家如果還持守經濟與政治互不相干,那麼在面對中國的強勢競爭時,就只是自取滅亡。

美日同盟如無修改防衛指針,應對台海戰爭時會出現何種限制

由於此次峰會並未提到修正2015的「美日同盟防衛指針」,這可能與日本甫提出三大戰略文件,還在想方設法達到五年內國防預算加倍,以及國防策略調整等目標,因此沒有太多精力與美國展開「同盟指針修正」的協商有關吧。但由於指針沒修正,一旦台海有事,美日同盟的能力與對應就會根據2015年當時修正的防衛指針為主,這的確會對台海防衛作戰增加複雜度。

首先,防衛指針雖然不再將日本的軍事回應侷限於日本受到攻擊的情形,副首相麻生太郎也說,可以根據判定台海有事對日本是「存立危機事態」而出動自衛隊,也有報導提到美日已經針對台海有事制定聯合作戰計畫。但一般來說,這多是在美軍確定參戰後日本角色如何確定的情境。但如果是中國先對離台灣接近但沒有美軍的島嶼(如與那國島、石垣島等)的日本部隊發動攻擊,以避免日本在當地的雷達站提供情報給台灣。此時美軍未受到攻擊但日本卻被打了,日本在此時就該是主動發動美日同盟的一方。如果日本為守土有責而要主動迎敵,在台灣與日本的軍事互動沒有美國做中介下,雙方的協調立馬會有問題。而這與美日同盟過去多以美國為發動者的習慣有差異。

其次,在戰爭中,美日台參與戰爭的飛機與船艦在受損時,有需要降落或停靠在友善盟友的機場或港口,屆時一定是停靠在台灣或日本。美日同盟彼此間對台海有事有聯合作戰計畫,但台日缺乏涉及類似「相互准入協定」(RAA),就會讓這個問題變得比較麻煩(雖然不是不能處理)。(當然CSIS舉行台海防衛戰的24場想定結果是,台灣海軍全滅,空軍損失半數以上戰機在地面上。因此還能駛去日本基地的船艦或飛機可能就很少了)

再者,當中國對台灣發動封鎖戰但不是全面入侵,因為對台灣還不是直接的軍事攻擊,雖然對台灣肯定是存續危機,但對日本來說,是否會應用「存立危機事態」,就是個充滿不確定的問題。美國雖然在《台灣關係法》提到美國視為對西太平洋重大關切(grave concern)包括對台的軍事攻擊與封鎖,但畢竟封鎖戰的軍事強度沒那麼高,而當台灣為了打破封鎖,而中國對此展開全面攻擊後,日本對於存立危機事態的因果認定也可能就不是那麼確定。這也代表美日同盟既有的防衛指針,對於台海事態的應對還是有其未盡之處。

這些問題代表兩件事。

第一,「存立危機事態」本身被認定充滿一定程度的不確定性,這有可能給對台海有事的應對帶來遲延,而CSIS的戰爭模擬顯示,美日特別是美國的早期介入,會是降低美日損失與擊敗中國入侵的關鍵。越晚介入,美日的損失只會更嚴重。因此屆時任何因為狀態認定的不確定而帶來決策的遲延,都是需要避免的事。

第二,戰爭發生後,不僅台灣會接戰,日本也可能會先於美國而與中國軍隊發生衝突,台美日三方的軍隊也都會發生必須互相降落或停靠在日台空海基地的需求。這不僅需要美日現在要與台灣展開協商對話預先處理這個問題,美日本身也需要針對台海有事的各種狀況仔細盤點,並在指針的範圍內加以處理,而不是單純的視其為美日在「外地」聯合行動中的某一項任務。

台灣須提出可與美日同盟對話的防衛策略,並提出自己的印太戰略

從日本提出三國安戰略文件,到美日峰會對此文件背書,雖然目前尚未出現對「美日同盟防衛指針」展開再修正的行動,但美日同盟未來的發展,的確會有諸多行動是圍繞在應對「台海有事」,而日前CSIS的台海兵推想定演練也顯示,日本是否願意配合甚至參與,會是在中國侵台戰爭中能否擊潰北京的關鍵要素之一。加上日本對於台灣有事感同身受的態度,也顯示日本屆時在台灣受到攻擊時不太可能袖手旁觀,因此台灣在設計台海保衛戰的策略時,就必須提出一個可與美日同盟防衛戰略對話,甚至可與其對接的策略,悶著頭當個體單幹戶會很危險。

從更廣的角度看,美日同盟的台海維穩策略是美日各自的「自由與開放印太戰略」之一部份。事實上針對印太地區,不僅是美日各有其印太戰略,法國與印度於2018,東協於2019年,也都發布其印太戰略。2021年德國與荷蘭也先後提出其印太戰略,去年(2022)歐盟也嘗試提出更完整的印太戰略文件,惜因俄羅斯入侵烏克蘭而暫時中止。連位處中歐內陸,與海洋沒有任何連結的捷克,在去年(2022)十月也發佈其印太戰略,如果再加上加拿大在去年十二月以及韓國在去年年底,也都公布其印太戰略,並預期澳大利亞可能會在今年三月的戰略防衛評估(defense strategic review)正式提出其自身的印太戰略。

而這些提出印太戰略的國家,多數都對台海的和平與穩定公開提出關切,也不同意中國以武力改變台海現狀。這些發展顯示了印太區域的重要性與各大國對此的重視程度,其同步對台海議題的重視,更告訴身處印太區域中心的台灣,台海安全的國際化在戰略上是與各國發佈印太戰略的發展有直接關係,也代表台灣在建構自己的台海穩定策略時,有必要藉由提出自己的印太戰略,一方面宣告自己對這個區域的戰略想像,以及其與台海維穩的關係,同時也能以此與其他有類似戰略設計的國家展開對話。

特別是對台灣而言,這個印太戰略還要能反映現在的區域現實。中國固然很重要,兩岸關係與台海的和與戰更是關切台灣生存最重要的議題,但合適的處理卻不是將兩岸關係提高與放大到佔取所有戰略視角的程度,兩岸無法高於台灣的外交政策,相反的,針對全世界重視印太,關切台海的和平與穩定,反對中國單方面改變現狀的發展,台灣必須將自己的對中政策放在其印太戰略之下,才能適切的經營台海關係。如果將兩岸關係處理與印太戰略當成台灣對外事務的兩條獨立主線,台灣將會持續陷入如何友中與如何盟美的困境,而不是在印太戰略下與各國共同討論與協調對中政策及台海維穩作為,更會因此失去透過多邊安排以同時架構對美與對中戰略的機會。

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