G7聲明確認台海議題多邊化,以及英國的印太角色

賴怡忠

五月五日於英國召開的本屆七大工業國外長會議(G-7),在其發表聲明第一次將對台支持放入聲明之中。除了表示支持台灣有意義參與世界衛生組織論壇(World Health Organization Forum)以及世界衛生大會(World Health Assembly)外,還表示重視(underscore)台海和平穩定的重要性,與鼓勵和平解決兩岸(爭論)議題。

圖片來源:美聯社/達志影像

雖然這是七大工業國外長會議的共同聲明,在六月舉行的七大工業國領袖峰會,是否會在共同聲明中放入這些文字還在未定之天,但起碼支持台灣有意義參與世界衛生組織以及世界衛生大會,以及期待台海和平穩定與和平解決爭議,已經是美、加、英、法、德、義、日等七大工業國,加上歐盟(因歐盟外長與會)的共同立場。顯示台海議題國際化的發展程度。此外,這次G-7會議無論在組織或是聲明的背後,都可以發現英國「全球不列顛」作為的影子,特別在G7開會第一天,參與英國伊莉莎白航母任務的美國陸戰隊F-35戰機中隊也「剛好」飛來登艦,與英國共同正式展開伊莉莎白航母28週的印太巡航,其政治暗示不言可喻。

台海維和議題多邊化的G7例證

對關心台灣前途的朋友來說,這次G7會議首次公開提到台灣且是以支持方式行之,提到有關世界衛生組織以及世界衛生大會的參與,以及台海維和等部分。雖然G7成員國過去曾多次單獨發言支持台灣有意義參與世界衛生組織,以及成為世界衛生大會的觀察員(除了義大利以外),但具體成為七大工業國會議公報的一部分,意義更是不容小覷。

更值得注意的是,七大工業國公報將台海的和平與穩定,以及鼓勵以和平方式解決兩岸爭議包括其內,不僅顯示台海議題正式進入七大工業國的關注議程中,也代表台海維持現狀也不再是美國單方面承擔,七大工業國(甚至包括歐盟本身,因歐盟外長是會議參與者而不是受邀列席),也成為這個議題顯著的「利害相關者」。維持台海和平與穩定,要求以和平方式解決兩岸爭議的呼籲,已經多邊化,拖出傳統台海維和的美中台三角架構了。

值得注意的是,七大工業國外長會議公報有關台海和平與穩定的文字,就是四月十六日美日峰會聲明有關台灣部分的原封不動拷貝,這個發展不禁令人聯想,是否美日峰會與七大工業國外長會議後,類似對台海的關注還會在其他多邊,或是非台灣參與的雙邊場合出現,例如在美澳會談,甚至是北約峰會等場合出現。如果真的出現這樣的發展,除了顯示美國有意使台海議題多邊化外,也是讓中國知道其對台灣議題必須有所節制,因為現在這個議題已經不是美中的雙邊爭議,而是中國與全世界多個主要民主大國的集體矛盾了。

美國務卿要求世衛秘書長邀請台灣參加世界衛生大會

無獨有偶的是,就在發表七大工業國外長會議公報兩天後,美國務卿布林肯立即對世界衛生組織秘書長提出「建議」,要求回復台灣在2009-2016年的觀察員地位。布林肯建議世衛祕書長要「糾正」(rectify)這個問題。其國務院網頁更特別以「恢復台灣在世界衛生大會的適當位置」(Restoring Taiwan’s Appropriate Place at the World Health Assembly)為標題。內文提到直接要求世衛祕書長邀請台灣為這次世界衛生大會的觀察員,如同過去在中國表達其反對意見之前曾經發生過的情形一樣。至截稿為止,尚未聽到世衛秘書處的回答。

恢復台灣在世界衛生大會的適當位置。圖片來源:美國國務院網頁

國務卿布林肯的立場與去年國務卿龐培歐的立場相同,都是告訴譚德賽秘書長要邀請台灣為世衛大會的觀察員。去年世衛秘書處法律顧問推託說邀請必須由世衛大會194會員國決定,但龐培歐那時立即反駁,說秘書長可以自行決定邀請誰為觀察員,無須通過世衛大會決定。布林肯這次是發表聲明直指譚德賽,加上這是在七大工業國外長聯合公報發布之後,力道顯然較去年龐培歐美國單方面的要求更強一些。

如果世界衛生組織持續拒絕邀請台灣參加今年的世界衛生大會,由於七大工業國衛生部長會議會在六月舉行的七大工業國峰會(G7峰會)前召開,如果在時間的安排上可行,是否會出現「WHO秘書處拒邀台灣,七大工業國乾脆自己來邀」的狀況呢?就讓我們繼續看下去吧。

英國主導此次G-7會議議程

細觀這次的G7會議,顯然東道主的英國是卯足全力,將這個會議辦得類似脫歐後英國的「全球不列顛」(Global Britain)出場儀式。不僅邀請了澳大利亞、印度、南韓等國,也邀請作為非洲代表的南非,以及東協輪值主席的汶萊與會。顯示出英國有意與印太「四方安全對話」(QUAD)以及東協加強合作的意圖。

而在會議討論時程的安排上,中國排第一,與俄羅斯都各給了90分鐘作為討論主軸,其他的議題給了多只有30分鐘。這除了顯示中國的重要性外,也可看出英國對於延伸其印太存在感的關注。

法國在2019年主辦G7也有類似操作。法國當時也是利用G7對外開展法國的重要政策,包括法國的印太戰略(所以邀請印度及澳大利亞,法國印太戰略的兩個關鍵伙伴國),以及法國的南地中海及非洲政策,與法國對多邊機制的重視(所以邀請包括聯合國代表、國際貨幣基金會、世界銀行、經濟合作發展組織等)。這次英國類似運用G7作為其甫發布的「整合外交安全評估」(Integrated Review)的對護平台,也是其「全球不列顛」(Global Britain)願景的發想實踐。

從這裡可以看出,脫歐後的英國的確有意強化其印太區域的存在感,包括英國在今年一月正式提出要加入CPTPP,也希望成為東協的對話夥伴。前者還在CPTPP的審核過程,而作為世界前七大經濟體的英國,對於CPTPP成員還是有相當吸引力的,其加入顯然會增加CPTPP對其他地區的吸引力。至於後者,顯然英國是著眼於與東協的自貿談判,因為要成為東協自貿談判對象的資格之一,就是要成為東協對話夥伴。英國利用主辦這次G7外長會議之故,特別邀請本屆東協主席國的汶萊列席,顯然與這個布局有關。

而南韓受邀參與這次的G7峰會,除了英國想要積極與印太主要國家交往外,可能也與英國積極想展開的民主十國(D-10)會議有關。在英國的構想中,從既有的G7,加上澳大利亞、印度與南韓等主要民主國家,可能是其理念相近國集團的主要成員。

脫離歐盟後,英國如果要展開對外的影響力,最好是使自己附身於幾個和某幾個重要集團,使自己的影響力可以透過影響這些集團,而有相乘放大效果。從這裡我們也可以看出英國「全球不列顛」外交的日後可能重點,包括與QUAD的合作,強化G7的角色,以英國為中心而創建的民主十國(D-10)等,都可能是唐寧街十號的外交戰略之規劃重點。

龐大的伊莉莎白航母艦隊印太行

在G7外長會議第一天展開時,十架美國陸戰隊F-35隱形戰機飛到伊莉莎白航母的甲板上與英國航母艦隊會合,展開其二十八週的印太遠航任務。這個時間的挑選不是偶然。這剛好是伊莉莎白航母的處女遠航起始時間。在2014年英國最後一艘舊型航母退役七年後,英國才第一次有艘航母出海,而且處女遠航的地點就是印太地區。

如果中國認為前一陣子其遼寧號航母加上四艘驅逐艦、護衛艦,以及一艘補給艦的1+5艦隊序列是威力強大的展示,看看這次伊莉莎白航母群的編裝,可能北京會震驚到掉下巴吧。

遼寧號航母即使滿載,噸位也不及伊莉莎白航母。這艘可以有40架艦載機,比過去英國航母大上三倍的龐然巨物,在這次處女航會帶著兩艘飛彈驅逐艦,兩艘飛彈巡防艦,兩艘補給艦等專屬英軍的船隻,以及一艘美國神盾驅逐艦與一艘荷蘭巡防艦。這個艦隊另有美國陸戰隊十架F-35B隨行,其上還有一個英國海軍陸戰連。由於一般來說,航母艦隊群出海往往會有一艘潛艦為其前導與擔任水下戒護,因此我們屆時可能會看到的,是這個包括英、美、荷聯軍的巨型艦隊以1+8+1的方式浩浩蕩蕩在海上馳騁,在印太沿途與各國家展開軍演。

英國皇家空軍和美國海軍陸戰隊的F-35B戰鬥機同時登上英國航空母艦「伊麗莎白女王號」圖片來源:HMS Queen Elizabeth推特

雖然這個艦隊不會常駐亞洲,有人甚至以這個艦隊不經台海而大失所望。可是這將會是英國常態性的印太任務,因此這個處女航陣勢對印太所散發的英式訊息,重要性是不言可喻的。

台海維和聲明會在歐盟、民主十國、民主峰會等出現嗎?

正是英國積極運用這次G7展開其脫歐後的英國外交,讓台灣外交出現新的操作空間,只要美國支持態度清楚,使得對歐外交有更多借力使力的機會。

有了這次英國G7的運作經驗之後,是否未來在歐盟、D-10民主十國、以及美國年底想要主辦的民主峰會等,這樣的支持是否可能會再現,或是既有成果可以向上堆高到什麼樣的具體工作,這些會是需要盡快處理的議題。現在歐美等民主國家支持台灣意願很高,日前法國國民議會第一次在國會內「討論與表決」台灣議題,就出現304:0的懸殊比數,類似狀況在其他歐洲國家的國會也在發生。

蔡英文感謝法國參議院。圖片來源:翻攝自蔡英文 Tsai Ing-wen 臉書

國會決議是否能成為行政部門的政策是個未知數,但法國國民議會304:0卻讓我想到1995年美國參眾兩院對於邀請李總統去美國康乃爾大學演講的表決比數,參院是105:1,眾院是424:0。這個不具強制性的決議案給當時柯林頓政府極大政治壓力,結果三個月後李總統成功去康乃爾大學演講,當時我在現場目睹了這整個化不可能為可能的過程。而這也標示了日後美國國會對於台美關係所扮演的重要角色(之前主要是台灣內部的人權關切,但康乃爾表決案後使得關心台美關係與支持台灣,正式成為國會跨黨派的共識,且開始對行政部門提出「建議」)。同樣的過程,現在是否也發生在歐洲其他主要國家身上了呢? 以上這些都只是個人猜想,但這個G7外長公報所顯示的外交意涵,不論是在台海議題的多邊化與國際化、歐美外部國家對於印太區域的可能角色、台灣在雙邊與複邊關係的機會等,都將會有重要的影響。我們如何適當利用這些難得機會,既不濫用但也不故步自封,會是台灣的重要挑戰。

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