WHA75中的健康與政治

林世嘉、吳宜瑾、丁威名
399 人閱讀

第75屆世界衛生大會(WHA75)於5月28日閉幕,本屆WHA是COVID-19疫情爆發以來,首次回到以實體方式召開的大會;觀察大會議程、各項報告與決議草案,可注意到世界衛生組織(WHO)與各會員國,均亟欲在此次大會中,討論各項因疫情被延誤的健康議題(例如僅非傳染性疾病議程下,就有超過10項報告或是全球計畫待審查),以重新評估全球對抗疾病、促進健康、達成永續發展目標的下一步行動。

此外,為聲援烏克蘭,本屆WHA更將全會主題訂為「以健康促進和平,以和平促進健康」,在大會審查俄羅斯對烏克蘭入侵帶來的負面健康影響時,也引發支持烏克蘭及支持俄羅斯的兩大陣營的辯論。不僅如此,在各個議項下,從伊朗等國譴責美國制裁封鎖行動、生育健康議題下各國對於性別意識形態的衝突,乃至於持續引發辯論的以巴議題和台灣入會案等,都再一次凸顯了全球衛生治理的政治性,也再一次證明WHA本就是充滿政治與利益衝突的競技場。

圖片來源:路透社/達志影像

國際爭端的折射:烏俄戰爭與美國制裁

本屆大會在全體會員投票後通過了一項由烏克蘭和數十個歐美國家提案、主題為「因俄羅斯聯邦侵略而對烏克蘭及難民收容國造成的衛生緊急事件」之決議,不僅指出俄羅斯行為實為侵略(而非俄方堅持的特別軍事行動)、並就俄方對烏克蘭平民和醫療機構的攻擊等違反國際法的行為表達「強烈譴責」(Condemns in The Strongest Terms)更提請大會在必要的情形下,重新考慮俄羅斯在WHO中的會員國權利。

與此同時,俄羅斯為首的數個國家(包含敘利亞、中國、北韓等)則轉而支持另一項由俄羅斯提出之「關切烏克蘭及難民收容國之衛生緊急事件」的決議草案,該案對俄羅斯的入侵隻字未提,而俄羅斯與其盟友更在發言中抨擊烏克蘭之提案是政治操作,宣稱己方提案才是專注於技術層面並關注民眾健康。

上述兩案最終進入全體會員表決,烏克蘭提案獲得88國支持、12國反對(83國缺席或棄權),而俄羅斯提案僅獲得15個國家支持、66個國家反對(102國缺席或棄權);從選票結構而論,可以發現是地緣政治上的「歐美」與「親俄」兩大陣營的對決,而非洲、部分中東、大洋洲與加勒比海國家則多作壁上觀選擇缺席與棄權,也從另一個層面折射了當前烏俄衝突中的全球安全情勢。

此外,數個長期遭受美國經濟封鎖與制裁的國家,伊朗、委內瑞拉與古巴在大會上也多次發言,譴責美國的封鎖造成各國在疫情中無法取得必要醫藥品而形成危機,伊朗更強調被排除出SWIFT結算系統後,連繳交聯合國體系各項會費都遭遇困難;美國則透過行使答辯權解釋「制裁不及於衛生人道行動」。

國內意識形態的折射:HIV與生育健康議題

本屆大會另一個進入全體會員表決的議題,是《HIV、病毒性肝炎與性傳播疾病全球衛生部門策略》。此項針對生育健康和性行為傳播疾病的全球策略在審查中,因各國文化與宗教信仰的差異而出現重大分歧。沙烏地阿拉伯為首的國家反對該策略,認為草案中使用的「性取向」、「性教育」等用詞的定義,並未獲得廣泛共識,且並未尊重各國執行生育健康策略時的脈絡與國情。值得強調的是,此一全球策略其實在2021年就應開始實施,但2021年大會中也因為相似的爭議,最終未能成案,WHO與歐美國家皆指出全球不能夠再多等待一年,敦促必須要於今年通過。

在數小時的非正式協商未果後,該案進入全體會員表決,分別由墨西哥和沙烏地阿拉伯提出修正案,墨西哥提案加入「尊重各國施政裁量空間」文字,沙烏地阿拉伯提案則要求大會僅能「注意」而非「通過」提案;最終表決結果由墨西哥案取得壓倒性的支持,成功推動全球對抗HIV及性傳染疾病的下一步。

年年延燒的主權議題:以巴衝突和台灣入會案

另有兩個爭議幾乎成為WHA的「常設議題」,牽涉到了若干國家的主權和領土爭議。第一個為「巴勒斯坦與敘利亞被佔領領土的健康狀況」:在1967年第三次中東戰爭後,以色列佔領了巴勒斯坦與敘利亞的部分領土,該區域迄今仍未獲得聯合國同意歸屬於以色列,而WHO則負責每年度向大會回報,被占領區域內無法獲得政府衛生服務的民眾,其健康狀況與WHO相關行動成果。

這項常態性報告的議題自2021年起出現爭議:以色列在2021年初的WHO執行委員會中提案取消此一議程,被委員會表決否定後,當年WHA表決通過了一份由中東國家提案的決議,決議文中包含了「需關切因以色列空襲而形成的民眾心理健康負擔」的段落;而今年中東國家再次提出類似決議文並同樣進入表決,反對方以色列和美國的動員並未能說服全球,歐洲國家並未與以、美兩國持同樣意見,最終闖關成功。

另一個不幸成為「隱藏式的常設議題」的,是「邀請台灣以觀察員身分出席WHA」一案。該案今年由13個友邦國家透過臨時動議提案,經總務委員會否定後,進入大會「二對二辯論」環節。我國友邦史瓦帝尼衛生部長恩蔻希為台灣進行辯論時,提出了突破性的論點:恩蔻希部長指出,中國長年來據以阻礙台灣參與國際組織的《聯合國2758號決議》,僅有處理「中國代表權」,並未處理中國是否代表台灣、台灣是否中國的一部分等問題;更強調2005年中國與世界衛生組織(WHO)簽署的諒解備忘錄向中國提供不合理的否決權,來阻止台灣參與WHO事務和出席WHA,呼籲各國不應被中國惡意誤導。

更重要的是,在恩蔻希部長的發言過程中,美國衛生部全球事務助理部長培斯全程坐鎮在旁關注其發言,顯見其發言是由美國背書盯場。

這是歷年WHA的辯論中,第一次明確地拆解了中國對聯合國2758號決議的錯謬「三段論」:即把聯合國2758號決議中「世界上只有一個中國」、「中華人民共和國是中國的唯一合法代表」兩項論點,錯誤地和中國單方面的論述「台灣是中國的一部分」合併,並阻礙台灣參與各項國際組織,本年度史瓦帝尼的發言與美國的背書,將很有可能成為未來台灣進一步爭取出席WHA的起點。

「好政治」與「壞政治」

從前述的幾個議題可以看到,WHA絕非與政治議題涇渭分明,事實上,就連現任WHO幹事長Dr. Tedros都多次在談話中指出「健康是一種政治選擇」。然而,令全球衛生界關心的是,政治性的操作往往會包裝在技術與科學訴求之下,進而造成負面的健康影響。

例如做為戰爭罪魁禍首的俄羅斯強調自己才是真正關心烏克蘭民眾健康、沙烏地阿拉伯強調其提案並未「偷渡」意識形態進入全球HIV策略、中國與WHO秘密簽訂協議阻止台灣參加卻聲稱台灣的理念相近國「以疫謀獨」,凡此種種,都是健康與政治密不可分的實例,但是聯合國之所以設立WHO做為健康專業機構,便是期待以全球民眾福祉為考量,討論與協商各項健康議題。

因此,真正關鍵的議題是,不是不能夠有政治議題,而是政治議題的背後是「好政治」或是「壞政治」?是試圖打造更加包容、透明與開放的治理模式並讓更多人蒙受利益,還是藉由科學與實證的訴求來包裝自己的算計與利益,而掩飾對於全球衛生的侵害?

留言評論
Latest posts by 林世嘉、吳宜瑾、丁威名 (see all)

延伸閱讀