印太經濟架構:一場無須邀請函的派對,對台灣來說很剛好

劉又銘
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烏俄持續鏖戰,但世局的腳步並沒有因此滯留在歐亞大陸上。白宮近期在印太地區頻頻出招,與東南亞國家舉辦東協峰會、出訪東北亞日韓,出席四方安全會談(QUAD)、在海軍學院矢言帶領民主對抗極權。多數觀察家都認為,美國在印太這「好大一盤棋」,目的都在宣示「重返」本區,代表美國已經準備好,重新在此部屬,對抗中國。

關於台灣的部分,除了拜登在日本「失言」協防台灣外,近期最重要的台美動向,就在於近兩周。從台灣未被列入印太經濟架構(IPEC),再到台美確定啟動「21世紀貿易倡議」的驚奇起伏。但為什麼未被納入IPEC,而單獨以「21世紀貿易倡議」,對台灣來說反而是較佳的結果呢?這一切得從IPEC的內涵與問題說起。

「印太經濟框架」(IPEF)是美國2017年退出「跨太平洋夥伴關係協定」(TPP)後,拜登政府為重建與印太地區國家經貿關係而做出的努力。IPEF共有四大主題:貿易、供應鏈、清潔能源、去碳化和基礎設施,以及稅收和反腐敗。IPEF目前有13個成員國參與,包括美、日、韓、澳、紐、印度、印尼、泰、新、馬、菲、越與汶萊。東協國家除與中國關係密切並加入「東亞區域全面經濟夥伴關係協定」(RCEP)的中南半島國家寮國、緬甸與柬埔寨未參加外,其他國家都已確定加入IPEF。

圖片來源:路透社/達志影像

一、印太經濟架構的戰略背景

事實上,美國國內民粹主義興起,對外盛行保護主義與孤立主義,自由貿易區與廣義的對外經貿整合,都被視為偷走美國工作機會與勞動果實的禍首。這點無論左右紅藍,在2016年總統大選中即已成為共識,就算是希拉蕊,也在選舉後半段明白反對TPP。川普正是挾著這股「兩黨共識」下的高民意退出 TPP,也讓美國在全球經貿版圖上以TPP對抗RCEP的想法落空。

自然厭惡真空,權力亦然。美國勢力退出世界舞台的同時,正好是「相信美中國力必然黃金交叉,中華民族必然復興」的北京當局大展鴻圖之時。RCEP的積極進取,或許還有各國尋求中國市場開放的利多誘因;但「一帶一路」的籌畫,尤其是「一路」這個海上絲路,針對南太平洋、印度洋地區港口與鐵路建設的融資放貸租借,更是對該區國家有高度的資金吸引力。

川普連任失敗後,以拜登為首的民主黨再主白宮,看似是對外政策建制派勢力的重新回歸,美國已經為重返世界做出了萬全準備;但作為一個擊潰右翼民粹主義的總統,拜登必須兼顧國內民意強大的「保護主義」,也就是要用一種「民粹語言」推行「中產階級外交政策」,強調自己的施政方針是要「保障美國國內就業、產業、智財,避免中國對美國的偷竊與霸凌」,以一種「美國優先」或「美國必將勝利」的姿態,作出一個「重商主義」的對外宣洩。

在強調美國利益的前提下,國際經貿政策不再主動談「開放市場」的「自由貿易協定」與「多邊主義」的大範圍「自由貿易區」,成為華盛頓政策圈的兩黨共識。基於「雙邊先於多邊、合作先於開放」的對外經貿信條,IPEF誕生。但IPEF既要做到滿足美國國內政治期待,讓國內民眾有感、符合美國國家利益的對外經貿政策;又必須是一個讓其它印太地區國家能夠接受的地緣經濟戰略。不過各國都不是吃素長大的,絕對都是「何以利吾國」放在第一優先。這種相互爭利的狀況,正是IPEF最大的問題。

二、印太經濟架構的顯著問題

IPEF的創設,旨在數位、綠能、反貪各領域上提升整體標準,拉開包含美國「先進集團」與包含中國「落後集團」的差距。但在IPEF的高標準技術合作前提下,東北亞國家日韓以及印太區域紐澳,因為本國產業技術較為進步,數位化程度高,國內法制化亦較為完整,甚至在外交傳統上,上述國家與美國本就是較為堅定的盟友(南韓或許較為搖擺,但本屆新任南韓政府路線較上屆親美),集合這些有利因素,IPEF對上述國家來說較無與美國整合的困難,因此也是較有吸引力的。

但扣除上述已開發國家,除新加坡以外的東協國家與印度,作為開發中國家,多數在技術面和法制面上,與IPEF的要求仍有距離。「合作先於開放」對準備接收中國轉單,成為世界新製造基地的東協國家或印度,其實吸引力較小。因為這些初階製造業為主的國家,最想要的還是美國開放市場、降低關稅,而不是美國的先進技術規範與法制約束;加上東協與印度都有外交上「不結盟主義」的傳統,要這些東南亞國家改變長久以來的外交路線,是讓他們相當躊躇的。

這種已開發和開發中國家兩大集團間對IPEF參與意願的落差,讓美國與日本一開始針對IPEF如何進行談判就有了分歧。美國希望已開發國家集團能先展開正式談判,日本則希望確保開發中國家廣泛參與。最後雖然是日本路線勝出,但一方面,IPEF的原則與內容還是以美國的發想為基礎,依據美國的國家利益來進行分工。未來若是在勞權、環境、氣候、共應鏈等政策的設計上還是以美國觀點出發,則市場開放不僅不太可能,甚至其它參與IPEF的中型國家,也很難對IPEF的議程與規則有所置喙。

另一方面,在IPEF強調先進技術與法制主軸不吸引開發中國家的情況下,領域多元化、選擇彈性化的原則成為共識,而各國也根據這樣的共識,選擇加入對自己最有利、犧牲最小且門檻最低的協定,就成為常態。也就是說,為了極大化印太地區國家,尤其是東南亞與印度等開發中國家的參與,華盛頓將IPEF從只有固定套餐的菜單,變成了可以單點還另給折扣的菜單。

不過,東協國家整體與中國在2020年的貿易額已達6850億美元,幾乎是東協與美國3620億的快要兩倍。未來在RCEP之下,若中國與東協成員國間取消了90%以上的商品關稅,那東協國家對中國的貿易依賴只會更大。如IPEF般多元彈性的制度,本來就缺乏強制約束力,若缺乏技術提升誘因,又缺乏開放市場利多,如此利空盡出,讓人見縫插針的機會自然變多。IPEF本身就難以順利運行的話,東協國家對中貿易依賴現況,也更難被IPEF攻破。

三、印太經濟架構目前只是跛腳的自由國際主義

此外,過去美國作為全球自由霸權,是以能投放到全世界的壓倒性武力做保證,去維繫一套以「平等、權利、法治、民主」等價值為基礎的國際制度(自由國際主義),並藉著這套制度,讓全球貨品、人力、資金與服務能夠自由而安全的流通。也就是,「自由霸權」捍衛「自由國際主義」制度;「自由國際主義」制度,則成為維護「全球自由開放市場」運行的準則。

拜登政府上任後,全世界都希望這套「自由霸權」、「自由國際主義」與「自由市場」組成的三腳板凳能長久持續下去。甚至連所謂的「修正主義強權」如中國與俄羅斯,短期內也都只想在這個「自由國際主義」三腳板凳所支撐的國際秩序裡面混水摸魚、謀取最大利益,而沒有真的要掀翻板凳的意圖。但從拜登政府有關IPEF強調美國利益與國內就業優先的擘劃,到近期拜登在海軍學院畢業典禮上有關「美國對中國」、「民主與獨裁」之爭的演講,兩者都表現出與上述「自由國際主義三角板凳」的落差。

一方面,就像美國知名外交政策公共知識分子Walter Russell Mead所言,印太地區屬於東協集團內的「開發中國家」與「已開發國家」關心的議題與國家利益,根本不在同一個頻率上。東協開發中國家大多不認為氣候變遷是重要的優先議題,所以綠色經濟對他們來說,就是已開發國家創造國內工作機會,並增加開發中國家生產成本的保護主義虛偽口號。現行低工資、低監管、高汙染、高消耗的生產模式,正是這些開發中國家取代中國作為世界工廠的優勢。高監管、高勞權與綠色經濟的IPEF,對這些開發中國家實在毫無吸引力。若是美國還不願意降低關稅、開放國內市場,則美國與東協國家幾乎沒有共同的目標。

另一方面,若是美國與東協國家沒有共同的目標,作為自由霸權的美國,基本缺乏因勢利導的能力。此時若只強調「威爾遜主義式民主自由價值普遍性」與「制度霸權的軍事力量」,要「建立民主同盟,對抗獨裁同盟」,而忽略自由國際主義三腳板凳另外一隻腳「自由市場」的共同利益,那等若遺忘美國自身冷戰成功的歷史,忽略美國的聲望除了依靠軍事力量與價值、制度的優勢外,更重的就是金錢所凝聚的共同利益。

Walter Russell Mead就認為,要在IPEF下統合印太地區的國家,絕對沒有像烏俄戰爭下,聯合北約同盟這麼容易。因為價值上,川普、普丁還有習近平都是好朋友,民主黨人要把他們一鍋端,並不困難。但印太區域內,既有越南這種與中國為敵但又完全稱不上民主的國家;也有菲律賓這種民粹主義盛行、民主倒退、法治廢弛的國家。若是一直強調「民主同盟」的重要性,那在東南亞將會寸步難行。更何況,此區域多國都是以「反殖、反帝」作為民族國家獨立的號召。過度以「西方價值」干預該區域內各國內政,只會讓美國更加寸步難行。

四、印太經濟架構做為一場無須邀請函的派對,對台灣來說很剛好

彼得森國際經濟研究所高級研究員Jeffrey Schott就表示, IPEF象徵拜登政府對「重返亞太」的承諾。這個承諾現在看似內容空洞、前途未卜,甚至各國自助餐式的各行其事、各取所需,讓IPEF離王毅所謂的「亞洲北約、新冷戰尖兵」,豈只十萬八千里;但IPEF做為一場鬆散的派對,台灣沒有收到派對的邀請函,其實真的不需要太難過。

第一、雖然台灣第一時間並沒有被美國納入IPEF的派對名單中。但按照北京的反覆宣稱,台灣是中國的核心利益;華盛頓手握這根刺頭不用,實在有點太可惜。在不過度刺激中國的情況下,美國還是會依循「雙重嚇阻」的邏輯,持續不與台灣建立正式關係,避免激怒中國、給中國動手藉口的同時,加強台灣的經濟安全與軍事安全,提升台美供應鏈互賴與韌性,提供台灣更有效嚇阻的軍事裝備。甚至,最近開始讓瞌睡喬本人「老人癡呆模式」全開,加碼一年內失言三次「美國協防台灣」,讓中國體驗一下「把開戰當開單」之「沒關係你要開你就開啊」「戰略模糊2.0」

第二、IPEF這樣的國際派對,可能因為美國國內政治的政權更迭人亡政息。根據美國戰略與國際研究中心(CSIS)報告指出,IPEF會以美國商務部與貿易代表處等國務院行政單位主導,並繞過國會立法確認的過程(《經濟學人》稱之為「政治死亡陷阱」),避免涉及關稅優惠與自由貿易。正是因為缺乏立法的基礎,一旦換黨換人執政,IPEF能不能作為美國外交政策持續下去,這些都還是外知數。

第三、美國本土主義、孤立主義乃至重商主義抬頭,對外經貿整合的原則,短期內應該還是「雙邊先於多邊、合作先於開放」。所以台灣應該要努力的是,把握現有與美方的雙邊產業協商與貿易合作談判管道──例:台美經濟繁榮夥伴對話(EPPD)、台美科技貿易暨投資合作架構(TTIC)、台美貿易暨投資架構協定(TIFA)。透過美國國內立法,來保障台美持續合作。

第四、縱使名義上沒有加入IPEF,但IPEF多元性高、整合度低,台灣要「上下其手」或是不以國家名義進行實質合作的機會就能拉到最高。未來,IPEF實質上的技術合作與供應鏈會議,台灣必然會以非官方身分參與其中。甫登場的「台美21世紀貿易倡議」,就是由美國貿易代表處(USTR)主導,與台灣針對IPEF相關領域進行合作。透過雙邊協商來銜接美國主導的多邊合作,如此才是台灣地緣經濟戰略真正長治久安之策。

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